Thomas Gransow

Redeparlament oder Arbeitsparlament?

Zur Funktion des Deutschen Bundestages

Materialien zur Ausstellung "Deutscher Bundestag - Unsere Abgeordneten"


 
Vorbemerkung

"Die Wanderausstellung 'Deutscher Bundestag - Unsere Abgeordneten' wurde 1990 auf Anregung von Mitgliedern des Deutschen Bindestages eingerichtet und informiert über Arbeit und Aufgaben des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag und seiner Mitglieder. Auf 20 Graphiktafeln werden parlamentarische Aufgaben und Arbeitsprozesse sowie das Tätigkeitsfeld der Abgeordneten anschaulich präsentiert. [...] Die Ausstellung wird den Mitgliedern des Bundestages zum Einsatz in ihren Wahlkreisen zur Verfügung gestellt; als Einsatzorte dienen in der Regel Banken, Sparkassen, Rathäuser und andere öffentlich zugängliche Gebäude. Regelmäßig werden Schulklassen gezielt eingeladen, die dann mit ihrem oder ihrer Abgeordneten im Wahlkreis diskutieren können. Die Ausstellung wird auch gern von Lehrern zur Unterstützung bei der Unterrichtsgestaltung genutzt." (Begleitheft zur Wanderausstellung)

Abgesehen von ausstellungsdidaktischen Schwächen weist die Ausstellung auch - möglicherweise bedingt durch den intendierten Werbezweck - einen gravierenden inhaltlichen Mangel auf: Sie stellt den Bundestag einseitig als Arbeitsparlament dar. Die nachfolgenden Materialien sollen diesem Mangel abhelfen und zu einer kritischen Auseinandersetzung mit der Ausstellung beitragen.


 
 
Materialien

 
Text 1

Problemstellung

Der Streit zwischen Regierungskoalition und Opposition um die Sprechzeiten mit den höchsten Ein- schaltquoten bei Rundfunk und Fernsehen während der Plenardebatten im Bundestag macht deutlich, daß im Plenum nicht primär diskutiert wird, um den politischen Gegner zu überzeugen. Die Reden im Plenum sind vielmehr an die Öffentlichkeit, an den Wähler gerichtet. Indem der Parlamentsredner seine Haltung rechtfertigt, die Haltung anderer kritisiert, informiert oder in aller Öffentlichkeit zu kontrollieren versucht, leistet er politische Bildungsarbeit.

Ein Parlament (wie das englische Unterhaus), das sich auf diese Hauptfunktion beschränkt, bezeichnet man als Redeparlament. Es erhebt den Anspruch, das Diskussionsforum aller die Nation bewegenden politischen Themen zu sein. Der deutsche Bundestag, der auf Plenardebatten immer großen Wert gelegt hat, aber dabei vielfach den Massenmedien bei der Erörterung großer Themen den Vortritt lassen muß, weist jedoch auch Merkmale eines Arbeitsparlamentes auf, ohne mit dem amerikanischen Kongreß darin gleichzuziehen. Bei einem Arbeitsparlament verlagert sich der Schwerpunkt seiner Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse. Im Arbeitsparlament steht der Detailkenner und nicht der glänzende Redner im Vordergrund. Die Regierung wird hier nicht vor dem Plenum zur Rede gestellt und kontrolliert, Experten in den Ausschüssen zitieren vielmehr die Experten der Regierung herbei und verlangen von ihnen detailliert Auskunft.

(Anton Egner, Günther Misenta: Politische Systeme in Deutschland. Hannover: Schroedel 1979. S. 71.)

Aufgaben:
1.   Stellen Sie in einer Tabelle stichwortartig die einzelnen Aspekte der Kontroverse gegenüber!
2.   Erläutern Sie die Problematik!


 
 
Text 2

Stellung und Funktion der Volksvertretungen
in den westlichen Demokratien

Ein wesentliches Ziel aller westlichen Demokratien ist die Schaffung einer verantwortlichen Regierung. Verantwortliche Regierung ist nur dann möglich, wenn ihre Einsetzung und Handlungsweise rechtsstaatlichen und demokratischen Bedingungen entspricht, d. h., wenn sie legal und legitim ist. Der demokratische Verfassungsstaat sieht sich der permanenten Bewährungsprobe verantwortlicher Regierung dadurch ausgesetzt, daß er die Übereinstimmung zwischen rechtsstaatlicher Legalität und demokratischer Legitimität staatlichen Handelns leisten soll. Legalität bedeutet die verfassungs- rechtlich normierte Rechtsetzung und prinzipielle Gesetzesbindung aller staatlichen Gewalt. Staatliches Handeln ist legal, soweit es den verfassungsrechtlich vorgesehenen Ordnungs- und Verfahrensregeln entspricht. Legitimität bedeutet demgegenüber Loyalität und Zustimmung begründende Anerkennungswürdigkeit staatlichen Handelns. Legalität wird durch die Gesetzgebung und die gerichtliche Kontrolle begründet. Demokratische Legitimität soll vermittels zeitlich begrenzter Wahl der "Volksvertreter" durch die Bürger und deren freie Einflußnahme auf die demokratisch gewählten Repräsentanten ermöglicht werden. In dieses Konzept Legalität wie Legitimität begründender und deren Übereinstimmung ermöglichender verfassungsrechtlicher Vorkehrungen sind auf ganz hervorragende Weise die Volksvertretungen eingebunden. Deren Stellung und Funktionen lassen sich nur aus diesem Verfassungszusammenhang verstehen und kritisch angemessen würdigen.

Die westlichen Demokratien der Gegenwart sind das Ergebnis eines langwährenden Entwicklungs- prozesses des repräsentativen Verfassungsstaates. Am Beginn dieser Entwicklung stand die Bindung aller staatlichen Gewalt an Recht und Gesetz, d. h. die Errichtung eines Regierungssystems, dessen kontinuierlicher Strukturwandel durch die Demokratisierung des Systems entscheidend bewirkt wurde. Bei dem Versuch, Regierungssysteme mit verantwortlicher Regierung zu entwerfen, d. h. einer Regierung, die sowohl politisch als auch rechtlich zur Rechenschaft gezo- gen werden kann, sind in den westlichen Demokratien im Laufe ihrer Geschichte zwei Grundmuster der Lösung dieses Problems entwickelt worden: das präsidentielle System in den USA und das parlamentarische System, das zuerst in Großbritannien "erfunden" wurde.

Das präsidentielle und das parlamentarische System als zwei unterschiedliche Grundmuster der Schaffung verantwortlicher Regierung haben von Anbeginn unterschiedliche Folgen für die Stellung und Funktionen der Volksvertretungen im Rahmen des jeweiligen Systems hervorgerufen. Der unterschiedliche Charakter dieser Volksvertretun- gen hat in den USA und in Großbritannien bereits begrifflich seinen Ausdruck gefunden. Die Volksvertretung in den USA führt die Bezeichnung "Legislature" (bzw. "Congress" auf Bundesebene), in Großbritannien die Bezeichnung "Parliament". Legislative und Parlament sind in der deutschen Diskussion zwei unterschiedliche Bezeichnungen für ein und dieselbe Sache. Um welche verschiedenartigen Parlamentstypen es sich hierbei jedoch handelt, wird bei einem Vergleich der amerikanischen "Legislature" und des britischen "Parliament" deutlich.

Formal sind beide Volksvertretungen Zweikammerparlamente. Während deren jeweilige Kammern zu Beginn des 19. Jahrhunderts in der Normsetzung noch gleichberechtigt waren, hat sich seitdem allerdings in beiden ein bemerkenswerter Wandel vollzogen. In der amerikanischen Republik ist das Volk in den zwei Kammern auf doppelte Weise vertreten: im Repräsentantenhaus vermittels direkter Wahlen in Wahlkreisen, die dem Prinzip einheitlicher Ein- wohnerzahlen folgen; im Senat (zunächst) vermittels indirekter Wahlen in den Einzelstaaten, die unabhängig von ihrer jeweiligen Bevölkerungs- zahl mit je zwei Senatoren im Kongreß vertreten sind. Da die Senatoren, seit 1913 ebenfalls direkt gewählt werden, können sich heute beide gleichberechtigte Kammern auf ihre direktdemokratische Legitimation berufen. Anders in England. Hier beruht lediglich das Unterhaus auf zunehmend ausgeweiteter direktdemokratischer Legitimation. Um die britische Monarchie mit der Demokratie zu verbinden, war es nicht nur erforderlich, die Krone zugunsten des demokratischen Wahlen unterworfenen Premierministers zu entmachten, sondern auch den eindeutigen Vorrang des Unterhauses gegenüber dem Oberhaus abzusichern. Dies ist spätestens seit Beginn unseres Jahrhunderts so wirkungsvoll geschehen, daß heute üblicherweise allein vom Unterhaus als dem britischen Parlament gesprochen wird. Die Folge ist, daß in der Gegenwart der "Einkammerrealität" des britischen Parlaments in den USA eine Volksvertretung gegenübersteht, die in zwei direktdemokratisch legitimierte, gleichberechtigte Kammern untergliedert ist.

Der entscheidende Unterschied zwischen dem britischen und amerikanischen Parlamentstyp liegt jedoch nicht in diesen formellen Strukturen, sondern in deren unterschiedlicher Einbeziehung in das Konzept, eine verantwortliche Regierung zu schaffen. Auf Kurzformeln gebracht: In Großbritannien ist die Regierung organisatorisch in das Parla- ment eingebunden und in seiner Amtsdauer vom politischen Willen der Parlamentsmehrheit abhängig. In den USA ist die Regierung, d. h. der Präsident - abgesehen von dem Sonderfall seiner Wahl durch das Repräsentantenhaus wegen Verfehlens einer absoluten Mehrheit im Wahlmännerkollegium -, weder organisatorisch noch politisch vom Kongreß "existentiell" abhängig. Über seine Amtsdauer befindet die Verfassung, nicht die Mehrheit einer oder beider Kammern des Kongresses.

In beiden Regierungssystemen ist die Volksvertretung dadurch an der Schaffung einer verantwort- lichen Regierung beteiligt, daß diese an das Recht gebunden wird, das von der Volksvertretung beschlossen wurde. Während im amerikanischen System dies den Kern parlamentarischer Mitwirkung an der Schaffung einer verantwortlichen Regierung kennzeichnet, greift die parlamentarische Mitwirkung des britischen Parlaments auf entscheidende Weise darüber hinaus. Hier gehört es zur primären Aufgabe des Parlaments bzw. der seiner Kammern, die das Volk vermittels gleicher und direkter Wahlen repräsentiert, verantwortliche Regierung zu begründen und politisch darüber zu entscheiden, ob und wie lange die Regierung im Amt bleiben kann. Das entscheidende Machtmittel der amerikanischen Volksvertretung bei der Sicherung verantwortlicher Regierung ist demnach das Gesetzgebungsrecht. Hieraus leiten sich seine Kontrollrechte gegenüber der gesetzesgebundenen Regierung ab. Das entscheidende Macht- mittel der britischen Volksvertretung bei der Sicherung verantwortlicher Regierung ist anders begründet: Es besteht im Recht der politischen Mitentscheidung über Art und Amtsdauer des Regierungspersonals, insbesondere des Regierungschefs.

Die Bezeichnungen "Legislature" (USA) und "Parliament" (Großbritannien) verweisen somit bei beiden Volksvertretungen auf jene Machtmittel, derer sie sich vornehmlich bedienen müssen, wenn sie im Rahmen der Verfassung ihren Beitrag bei der Schaffung und Absicherung verantwortlicher Regierung leisten wollen. In den USA steht die Legislative als relativ unabhängiges Staatsorgan (das vom Präsidenten nicht aufgelöst werden) dem exekutiven Staatsorgan "Regierung", dessen Personal vom Kongreß nicht abberufen werden kann, gegenüber: das Idealbild Montesquieu'scher Gewaltenteilung. In Großbritannien sind Parlament und Regierung verfassungsrechthch zwar eigenständige Staatsorgane, personalmäßig jedoch so eng miteinander verbunden, daß diese Verbindung als verfassungspolitische Realität die organschaftliche Eigenständigkeit beider entscheidend überlagert. Hier findet Gewaltenteilung nicht primär zwischen Parlament und Regierung, sondern zwischen Regierungsmehrheit und Opposition statt. Die Organisatoren und Garanten dieser anderen Gewaltenteilung sind die im Parlament vertretenen Parteien, deren grundlegende Bedeutung für ein parlamentarisches System schwerlich zu überschätzen ist.

Diese unterschiedliche Einbindung des Parlaments bzw. der Volksvertretung bestimmt wesentlich deren jeweilige Stellung und Funktionen im Verfassungsrahmen. [...] In den westlichen Demokratien der Gegenwart gibt es [...] sowohl Parlamente des präsidentiellen als auch solche des parlamentari- schen Typs; Parlamente also, deren unterschiedliche Stellung und Funktionswahrnehmung durch verschiedenartige Systemerfordernissse bedingt werden.

(Winfried Steffani: Demokratischer Garant verantwortlicher Regierung. In: Das Parlament Nr. 16 vom 24. April 1982)
 

Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie das "Ziel aller westlichen Demokratien"!

2.   Definieren Sie die Begriffe "Legalität" und "Legitimität"!

3.   Stellen Sie in einer Tabelle die Unterschiede zwischen dem präsidentiellen und dem parlamentari-  schen System gegenüber (Unterscheidungskriterien:Bezeichnung für die Volksvertretung, formelle Struktur der Volksvertretung, Schaffung  und Amtsdauer der  Regierung, Hauptrecht der Volks- vertretung, Gewaltenteilung)!

4.   Fertigen Sie einfache Schaubilder für das Regierungssystem der USA und Großbritanniens an!
 
 

Schaubild 1

Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

(Informationen zur polizischen Bildung H. 227 (1990) S. 19.)









Aufgabe:
Erläutern Sie die Funktion des Bundestages im politischen System der Bundesrepublik Deutschland!


 
 
Schaubild 2

Parlamentsfunktionen 

Walter Bagehot (1867)
"The English Constitution"
Uwe Thaysen (!976)
"Parlamentarisches Regierungssystem"
1.   elective function 1.   Wahlfunktion
2.   expressive function 2.   Artikulationfunktion
3.   teaching function 3.   Initiativfunktion
4.   legislative function 4.   Gesetzgebungsfunktion
5.   informing function 5.   Kontrollfunktion
(Bernhard Sutor: Politik. Ein Studienbuch zur politischen Bildung. Paderborn: Schöningh 1994. S. 211.)
 
 

Schaubild 3

Wahrnehmung der Parlamentsfunktionen durch den Bundestag
in den Augen der Wissenschaft, der Abgeordneten und der Bevölkerung


 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

(Bernhard Sutor: Politik. Ein Studienbuch zur politischen Bildung. Paderborn: Schöningh 1994. S. 212.)
 

Aufgabe:
Erläutern Sie - unter Berücksichtigung von Text 2 - die genannten Parlamentsfunktionen und ihre unterschiedliche Wahrnehmung!


 
 
Text 3

William Borm: Zur Gesetzgebungsfunktion des Bundestages

Der Kardinalpunkt einer Parlamentsreform ist die Überwindung des überholten Gegensatzes Parlament - Regierung zugunsten des Dualismus Regierung - Opposition. Der Bundestag ist bis in seine Geschäftsordnung, die in ihren Grundzügen auf der Geschäftsordnung des Norddeutschen Reichstages von 1866 und deren vom Reichstag 1871 übernommenen Fassung basiert, nach dem überholten Schema einer als Ganzes in Opposition gegen die Kaiserliche Regierung stehenden Volksvertretung organisiert. Symbol dieser Organisationsform ist das Ausschußwesen des Bundestages.

Durch die Mitarbeit in den Ausschüssen ist die Opposition gezwungen, quasi mitzuregieren, d. h. Gesetze nach eigenen Vorstellungen zu modifizieren. Die große Macht der Ausschüsse macht das Parlament als solches zum entschei- denden Partner der Regierung. Die Plenumsdebatte, die offene Konfrontation Regierung - Opposition verkümmert entsprechend. Die Praxis der Ausschüsse führt zur Einbeziehung der Opposition in die Verantwortung für Gesetze, für die eigentlich die regierende Mehrheit allein geradestehen müßte. Der Bundestag ist durch sein Ausschußwesen ein Arbeits- parlament und kein Redeparlament wie das englische Unterhaus. Nur im Redeparlament aber liegen die Chancen einer Opposition, Alternativen öffentlich und wirkungsvoll zu vertreten. [...]

Der Willensbildungsprozeß beim Gesetzgebungsverfahren muß analog der englischen Regelung vom Gesamtparlament in die regierende Mehrheit verlagert werden. [...] Entscheidend ist, daß man die Parlamentsreform nach einer durchgängigen Konzeption des Dualismus von Regierung und Opposition bzw. Mehrheitsfraktionen und Opposi- tionsfraktionen in Angriff nimmt. Hier kann das englische Beispiel des Redeparlaments und seiner diskussionsfördernden Techniken durchaus anregend sein.

(Anton Egner, Günther Misenta: Politische Systeme in Deutschland. Hannover: Schroedel 1979. S. 64f.)


 
 
Schaubild 4

Gesetzgebung des Deutschen Bundestages 1949 - 1980
(Auswahl)

Legislaturperioden
1949 - 1953
1961 - 1965
1969 - 1972
1976 - 1980
Gesetzesinitiativen
806
635
577
485
davon Regierung
472
378
362
322
davon Bundestag
301
245
171
111
davon Bunderat
33
12
44
52
Gesetzesbeschlüsse
545
453
335
354
davon Regierung
392
349
248
298
davon Bundestag
141
96
73
39
davon Bundesrat
12
8
14
17
Zustimmung der Opposition
84%
90%
93%
92%
Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These, Argumente und Forderung des Verfassers! Berücksichtigen Sie dabei die Aussagen des Schaubildes!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!

 
 
Text 4

Johannes Agnoli: Zur Kontrollfunktion des Bundestages

Der Abbau fundamentaloppositionellen Verhaltens wird begleitet von einem spürbaren Verlust am Kontrollwillen, nicht nur der Opposition, sondern des Gesamtparlaments. Das Interesse der parla- mentarischen Gegenpartei, Kontrollfunktionen auszuüben, muß in dem Maße schwinden, in dem ihre Führungsgruppe sich in den Entscheidungsmechanismus einbaut oder - was auf das gleiche hinausläuft - sich zum Wechselteil dieses Mechanismus entwickelt. Nur Fundamentalopposition ist daran interessiert, politische und gesellschaftliche Mißstände schonungslos aufzudecken. Die konstitutionelle Opposition wird immer innerhalb eines eng gesteckten Rahmens bleiben: Mißstände werden nur aufgedeckt, sofern dies den Regierungswechsel begünstigt oder periodische Mandats- verteilung beeinflußt; nicht aber, wenn dadurch der Wechselmechanismus gestört wird (aufgedeckte Mißstände kommen unter Umständen Parteien zugute, die außerhalb des Machtkartells stehen) oder gesprengt zu werden droht (wenn die Mißstände die Massen politisch wach und gegenüber der eigenen parlamentarischen Vertretung machen).

(Johannes Agnoli: Zur Transformation der Demokratie. Frankfurt/M.: EVA 1968. S. 81.)
 

Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These, Argumente und Forderung des Verfassers!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!


 
 
Text 5

Kurt Sontheimer: Zur Initiativfunktion des Bundestages

Der Alltag der demokratischen Politik in der Bundesrepublik bietet gewiß nicht das Bad einer trägen, stagnierenden initiativlosen Demokratie. Der Bundestag ist ein stark beschäftigtes Parlament, das kaum zur Ruhe und Besinnung findet, weil es sich ständig mit neuen Initiativen oder der Modifikation von alten Initiativen auseinandersetzen muß. Es ist schwer, gerecht zu beurteilen, ob unsere parlamentarische Arbeit unter einem Zuviel oder Zuwenig an politischer Initiative leidet. Es gibt Argumente für das eine wie für das andere. [...]

Für einen Mangel an Initiative in unserem heutigen Parlamentarismus spricht die von vielen Kritikern gemachte Beobachtung, daß Regierungen und Parlamente nicht in der Lage sind, solche Initiativen aufzunehmen und zu verarbeiten oder auch selbst zu entwickeln, die angesichts der großen Herausforderungen der Zukunft eine langfristige Sicherung und Entfaltung des freiheitlichen und sozialen Rechtsstaates zum Ergebnis haben. Man hat in der Tat nicht den Eindruck, daß es der gegenwärtigen Politik gelingt, neue tragfähige und in sich stämmige Konzeptionen vorzulegen und politisch durchzusetzen. Daran entzündet sich stets von neuem die Kritik am »konzeptionslosen Pragmatismus« der unsere Politik beherrsche. Gesetzesunternehmen, die zunächst als »Jahrhundert- werke« angekündigt werden, wie etwa die Steuerreform, erweisen sich binnen kurzem als höchst vorläufig und unvollkommen. Selbst da, wo man ganz neue Akzente zu setzen versucht hat, wie in der Hochschulreform in einigen Ländern der Bundesrepublik, gibt es Grund zu der Annahme, daß im Endergebnis die neue Gesetzgebung die Situation an den Hochschulen nicht verbessert, sondern eher verschlechtert hat. Das Gehäuse der demokratischen Politik erscheint im Hinblick auf die Gesetz- gebung also eher der Werkstatt eines Flickschusters vergleichbar als der Idee eines Hohen Hauses, in dem die maßgeblichen legislativen Richtlinien für die Gestaltung des politischen und sozialen Lebens in unserem Lande entwickelt und festgelegt werden.

(Kurt Sontheimer: Die Initiative in der Demokratie. In. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21. Februar 1978.)
 

Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These und Argumente des Verfassers!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!


 
 
Text 6

Kurt Sontheimer: Zur Artikulationsfunktion des Bundestages

Am ehesten trifft noch die Kritik zu, die dem Bundestag vorwirft, er verstehe es nur unvollkommen, seine zentrale Aufgabe als Organ der politischen Repräsentation wahrzunehmen. Das Parlament soll nämlich der Ort sein, wo das Volk, das die Ausübung seiner Souveränität den Abgeordneten übertragen hat, erkennt, daß seine ureigensten Angelegenheiten vor den Augen und Ohren der Öffentlichkeit zur Sprache gebracht werden. Der Deutsche Bundestag, so arbeitsam er als Gesetz- geber ist und so bemüht er sich als Kontrolleur geben mag, war immer in der Gefahr, diese für den Blutkreislauf einer parlamentarischen Demokratie besonders wesentliche Funktion arg zu vernach- lässigen. Politische Repräsentation vollzieht sich in einem Prozeß fortwährender Kommunikation, die jedoch gerade nicht auf die eventuelle Übereinstimmung oder Polemik zwischen den Parteifraktionen beschränkt bleiben darf, sondern den weiten Bereich der Politikjenseits der rein legislativen und kontrollierenden Aufgaben mit umfassen muß. Der Bundestag leistet einen zu großen Teil seiner Arbeit hinter verschlossenen Türen, und die Last der Verantwortung ruht auf zu wenigen Schultern. Die Opposition, deren Beruf es ist, die Regierung und ihre Mehrheit zu kritisieren und Alternativen aufzuzeigen, tut dies zwar nach Kräften, aber oft ist es ihr wichtiger, bei der Gesetzgebung im Detail mitzumischen, als die Grundlagen und Grundlinien einer bestimmten Politik der Regierung öffentlich zu debattieren. Die politische Kommunikation zur demokratischen Öffentlichkeit kommt im Bundestag nicht genügend zur Entfaltung. Das ist seine gravierendste Schwäche.

(Kurt Sontheimer: Die verunsicherte Republik. München: Piper 1979. S. 54f.)
 

Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These und Argumente des Verfassers!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!


 
 
Text 7

R. Wichard: Zur Kontrollfunktion des Bundestages

Schließlich besteht im Regierungssystem der Bundesrepublik offensichtlich überhaupt eine strukturelle Chancenun- gleichheit der Opposition. Die vom Regierungssystem her in einer Konkurrenzdemokratie unverzichtbaren Aufgaben der Opposition, nämlich das Aufzeigen von Konflikten, die Kritik an der Regierung und die Organisation von Dis- sens, sind als systemnotwendige Verhaltensmuster einer Oppositionspartei noch nicht allgemein akzeptiert. Die kritischen Funktionen der Opposition werden im Urteil der Bevölkerung immer noch weitgehend als "bloße Propa- ganda", als "Verweigerung konstruktiver Mitarbeit", als "Ausweichen vor der Frage nach der Alternative" und als "bloßes Nein-Sagen" mißdeutet. Zu dieser Diffamierung der Oppositionsrolle haben sicher auch die jeweiligen Regierungsparteien [...] ebenso wie Teile der politischen Tagespresse ihr gutes Teil beigetragen. Die Abqualifizierung der jeweiligen Oppositionspartei konnte aber wohl nur deshalb ein so öffentliches Echo haben, weil Sie offensicht- lich in Teilen der Bevölkerung auf tief internalisierte Verhaltens- bereitschaften stieß und als im wesentlichen mit eige- nen Deutungsmustern des politischen Lebens identisch angesehen wurde. Hier scheint sich eine unselige Tradition obrigkeitlichen Denkens auch in der politischen Kultur der Bundesrepublik verfestigt zu haben, die sich als die eigentliche Gefahr für das Funktionieren eines wirklich alternierenden Regierungssystems herausstellen könnte. Denn die Tätigkeit jeder Opposition kann sich nur dann wirklich kontrollierend und korrigierend auf das Regierungshandeln auswirken, wenn die Ablösung der Regierung als Chance der Opposition erhalten bleibt. Die Kontrolle der Regierung darf nicht durch strukturelle Mängel in der Deutung der Oppositionsrolle durch die Wählerschaft in ihrer Effektivität eingeschränkt werden. Nur wenn die Wählerschaft die Tätigkeit der jeweiligen Opposition als systemnotwendig akzeptiert, wird die Konkurrenz um die Regierungsmacht wirklich offen bleiben.

(Frank Bahr u. a.: Grundkurse Politik. Darmstadt: Winklers 1983. S. 155.)
 

Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These und Argumente des Verfassers!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!


 
 
Text 8

Winfried Steffani: Zur Funktion des Bundestages

In den westlichen Demokratien der Gegenwart gibt es [...] sowohl Parlamente des präsidentiellen als auch solche des parlamentarischen Typs; Parlamente also, deren unterschiedliche Stellung und Funktionswahrnehmung durch verschiedenartige Systemerfordernissse bedingt werden. Es wäre nur "natürlich", wenn die parlamentarischen Arbeits- weisen, das Selbstverständnis der Abgeordneten und die die öffentliche Diskussion leitenden Parlamentsbilder in parlamentarischen Systemen den Kriterien folgen würden, die diesem System entsprechen.

Das ist durchaus weitgehend der Fall. Dennoch ist auch das Gegenteil so häufig feststellbar, daß die Vermutung gerechtfertigt erscheint, so manche unverdrossen vorgetragene Verdrossenheit mit dem parlamentarischen System und der Tätigkeit der Volksvertretung beruhe eher auf einer Diskrepanz zwischen gewählten Kriterien und Realität denn zwischen angemessenen Kriterien und eben dieser Realität.

Dies ist auch in der Bundesrepublik der Fall. Deren Grundgesetz hat ein parlamentarisches System begründet. Dennoch wird in der öffentlichen Diskussion wie in einem Teil der Lehrbuch- und Fachliteratur von einem Parlaments- modell ausgegangen, das sich in seinen Kriterien folgendermaßen umschreiben läßt: Der Wähler ermächtigt die von ihm gewählten Abgeordneten, verbindliches Recht für alle zu setzen. Das Parlament wird anstelle des Volkes zum Gesetzgeber, der die Gesetze erarbeitet und beschließt, während die Regierung und die Verwaltung die Gesetze ausführen und in ihrem Handeln auf die Anwendung des parlamentarisch initiierten und gesetzten Rechts beschränkt bleiben. Dieses Modell besagt im Kern: Gesetzgebung (Legislation) und Gesetzgeber (Legislative) sind miteinander identisch. Die Hauptfunktion des staatlichen Handeln demokratisch legitimierenden Parlaments ist die Gesetzgebung. Die Reputation des Parlaments steht und fällt mit der Fähigkeit, zu effektiver Gesetzgebung in der Lage zu sein. Dies ist das Parlament als "Legislature", der Parlaments- typ des präsidentiellen Systems.

Das Parlament eines parlamentarischen Systems, wie beispielsweise der Bundestag, muß vor einem Parlamentsmo- dell, das einem derartigen Kriterienkatalog entspricht, versagen: Im Bundestag hat tatsächlich die Regierung in Über- einstimmung mit der Parlamentsmehrheit eindeutig die Führung bei der Gesetzgebung übernommen. Gesetzentwürfe stammen - wie statistisch nachweisbar - mehrheit- lich nicht aus der Mitte des Parlaments, sondern werden weitgehend von der Ministerialbürokratie erarbeitet (in Kontaktnahme mit Spitzenverbänden), von der Regierung politisch verantwortet und vom Parlament, abgesehen von marginalen Änderungen, zumeist akzeptiert. Noch größer als der Anteil seitens der Regierung eingebrachter Initiativen ist deren Anteil an den mehrheitlich verabschiedeten Gesetzen. Gemäß den oben skizzierten Modellkriterien ein statistischer Beleg evidenten Parlaments- versagens. Soll der Weg der Kritik durch unangemessene Kriterienwahl vermieden werden, bietet sich die Suche nach einem anderen, der Parlamentsstellung im parlamentarischen System angemessenen Parlamentsmodell an.

(Winfried Steffani: Demokratischer Garant verantwortlicher Regierung. In: Das Parlament Nr. 16 vom 24. April 1982)
 

 Aufgaben:
1.   Nennen und erläutern Sie These und Argumente des Verfassers!
2.   Suchen Sie in der Ausstellung nach Belegen für die genannten Argumente!


 
 
Schaubild 5

Plenarsäle im Vergleich

Plenarsaal Britisches Unterhaus Amerikanischer Kongreß
Saalform rechteckig rechteckig mit halbkreisförmiger Sitzanordnung; mäßig ansteigend
Maße 21 m  x  14 m  =  286 qm 34 m  x  22,6 m  =  786,4 qm
Plätze 346 + 91 auf Seitentribünen 435 + 100 für Senatoren
Mitglieder 629 435 Abgeordnete + 100 Senatoren
Plätze für Besucher 326 -
Plätze für Reporter 161 -
Bemerkungen Keine Schreibpulte
keine bestimmten Plätze (Ausnahme:
Regierungs- und Oppositionsführer)
keine Schreibpulte
keine reservierten Plätze
Aufgaben:
1.   Erläutern Sie, wie die unterschiedlichen Funktionen der Volksvertretung im parlamentarischen und im präsidentiellen System in den Plenarsälen zum Ausdruck kommen!
2.   Beschreiben Sie den Plenarsaal des Deutschen Bundestages im Reichstag!
3.   Diskutieren Sie, ob dieser Plenarsaal dem Selbstverständnis des Deutschen Bundestages ent- spricht, wie er in der Ausstellung zum Ausdruck kommt!

 
 
Schaubild 6

Zur Bewertung politischer Systeme

Voraussetzung einer begründeten und begründbaren Bewertung ist die Reflexion des eigenen Standpunktes und der Kriterien, die der Bewertung zugrunde liegen. Die entscheidende Frage bei der Beurteilung eines politischen Systems ist die nach seiner Legitimität. Legitimität allerdings kann grundsätzlich auf unterschiedlichen Wegen angestrebt und vermittelt werden. In der nachfolgenden Übersicht sind stark vereinfacht zwei Grundlagen von Legitimität mit den jeweiligen demokratietheoretischen Positionen skizziert.
 
 

L E G I T I M I T Ä T
durch

PARTIZIPATION
EFFIZIENZ
in-put-Orientierung
(Mit-, Selbstbestimmung; 
Abbau von Herrschaft)
out-put-Orientierung
(politische Führung;
Konkurrenz der Eliten um Leitungspositionen; Experten optimieren Leistung)
"Partizipation aller Bürger am diskutant aufzuhel- lenden politischen Entscheidungsprozess lautet [...] das Kernstück dieses klassischen Demokratie- begriffs." (Walter Euchner) "Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Ent- scheidungen, bei welcher einzelne vermittels eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes werben."
"Unter Legitimität soll [...] die Entsprechung der gesellschaftlichen Struktur und der fortlaufenden Verteilungsentscheidungen im Hinblick auf die gleichen Lebenschancen und Lebensbedingungen
aller in einer Gesellschaft verstanden werden."
"Die Wähler außerhalb des Parlaments müssen die Arbeitsteilung zwischen ihnen selbst und den von ihnen gewählten Politikern respektieren." (Joseph A. Schumpeter)
"Politische Beteiligung als Teilnahme am Bestim- mungsprozess über die Verteilung gesellschaftli- cher Güter (und Pflichten) im weitesten Sinne ist Bestandteil, wenn auch nicht identisch mit politi- scher Handlung, politischer Aktivität generell." (Narr / Naschold)
 
 
 
 
 
 
 

 

"Die Stabilität einer Demokratie hängt nicht nur von der wirtschaftlichen Entwicklung ab, sondern auch von der Funktionsfähigkeit und Legitimität ihres politischen Systems. Funktionsfähigkeit be- deutet Leistung, d. h. Erfüllung der grundlegenden Regierungsfunktionen durch das betreffende Sys- tem, und zwar in einer Weise, die den Anschauun- gen der Mehrheit des Volkes un denen solcher Machtgruppen, wie z. B. Großkapital, Militär etc., entspricht. Die legitimität ist vorhanden, wenn es dem System gelingt, im Volke die Überzeugung zu schaffen und zu erhalten, dass die bestehenden politischen Institutionen für die betreffende Ge- sellschaft die bestmöglichen sind." (Seymour M. Lipset)
Ziel: 
Demokratisierung des politischen Systems und der gesellschaftlichen Subsysteme
Ziel: 
Steigerung der Effizienz, der Leistungsfähigkeit des Systems durch rationalen und rationellen Mitteleinsatz
Kritik an der Gegenposition: 
Technokratische Expertenherrschaft über die Be- troffenen hinweg, Anpassung unter Verzicht auf Wertorientierung
Kritik an der Gegenposition:
Verzögerung von Entscheidungen durch langwieri- ge politische Prozesse, Verzicht auf Sachorientie- rung, Herrschaft der Mehrheit der Laien
(Gerhard Greiner: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. In: Jochen Kühnert u. a.: Dimensionen der Poltik. Bd. 2. Teil 3. Frankfurt a. M.: Hirschgraben 1984. S. 109.)

Aufgaben:
1.   Erläutern Sie, wie in den beiden theoretischen Ansätzen Legitimität definiert wird!
2.   Beurteilen Sie die Arbeit des Deutschen Bundestages anhand den genannten Kriterien!


 
 
Lösungsskizzen

 
[In Vorbereitung]

 
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