Strukturwandel in Wirtschaft und Gesellschaft

 

Text 1

Kapitaldeckungsverfahren vs. Umlageverfahren

Rentensystem in der demographischen Klemme

Ein umlagefinanziertes Rentensystem wie die deutsche "Gesetzliche Rentenversicherung" (GRV) unterliegt einer immanenten Mechanik, die es gegenüber Änderungen in der Bevölkerungsstruktur empfindlich macht.

Wichtigstes Merkmal eines Umlageverfahrens ist, daß die Beiträge der Versicherten praktisch gleich- zeitig als Renten wieder ausgezahlt werden. Die Generation der Beitragszahler legt also - anders als von vielen Bürgern geglaubt - nichts für später zurück. Ein Umlagesystem kann daher nur dann nachhaltig funktionieren, wenn man erwarten darf, daß die nachfolgende Generation zahlreich, zahlungsfähig und zahlungswillig genug ist, später die Renten der heutigen Beitragszahler zu finanzieren. Genau dies ist alles andere als sicher. Was im Umlageverfahren im Durchschnitt als Rente bezahlt werden kann, hängt von der Bevölkerungsstruktur, von der Erwerbsneigung (Anteil der Erwerbstätigen an der Gesamtzahl der Erwerbsfähigen) sowie vom durchschnittlichen beitrags- pflichtigen Einkommen ab. Diese Größen bilden ein relativ starres Hebelwerk: Bei gegebenem Größen- verhältnis zwischen Rentner- und Aktivengeneration (Altenquotient) und gegebener Erwerbsneigung ist eine bestimmte Relation von durchschnittlichem Arbeitseinkommen und Durchschnittsrente (Rentenniveau) nur mit einem ganz bestimmten Beitragssatz zu erreichen. Bleiben Bevölkerungs- struktur, Erwerbsneigung und Beitragssatz konstant, dann wächst die Durchschnittsrente proportional zu den Durchschnittseinkommen. Altert die Bevölkerung oder sinkt das Renteneintrittsalter, nimmt also der Altenquotient zu, dann folgt im Umlageverfahren daraus die Notwendigkeit, das Rentenniveau abzusenken und/oder die Beiträge anzuheben. An dieser Mechanik ändert sich durch die Tatsache, daß ein erheblicher Teil der Rentenzahlungen durch den sogenannten Bundeszuschuß finanziert wird, grundsätzlich nichts; sie bedeutet lediglich, daß Steuern an die Stelle von Sozialabgaben treten - ein alternativer, im übrigen aber alles andere als effizienter Weg der Rentenfinanzierung durch Umverteilung.

Seit Jahren gibt es zwei demographische Trends, die zu einem Anstieg des Altenquotienten geführt haben und weiter führen werden: die Zunahme der Lebenserwartung und das Zurückbleiben der Geburtenrate hinter dem, was zur Stabilisierung der gesamten Bevölkerung erforderlich wäre. Beides bedeutet, daß unsere Gesellschaft "altert":

  • Zwischen 1995 und 2040 wird die Zahl der bis zu 20jährigen von 17,6 Mio. auf 11,5 Mio. zurückgehen.
  • Im gleichen Zeitraum geht die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 20 und 60 Jahren von 47 auf 34,8 Mio. zurück.
  • Die Zahl der älteren Menschen (über 60jährige) wird dagegen von 17,2 Mio. auf 25,7 Mio. ansteigen.
Der Altenquotient wird sich diesen Daten zufolge bis zum Jahr 2040 verdoppelt haben. Bleiben die übrigen für das Rentensystem ausschlaggebenden Strukturgrößen insbesondere das Renteneintritts- alter und die Erwerbsquote - konstant, dann wird sich auch die Zahl der Rentner im Verhältnis zur Zahl der Erwerbstätigen verdoppeln: Dann kommen nach Schätzung der OECD im Jahr 2040 auf 10 Erwerbstätige mehr als 8 Rentner.

Für die gesetzliche Rente bedeutet das, grob gesprochen: Unveränderte Leistungen sind nur noch um den Preis verdoppelter Beitragssätze zu haben, unveränderte Beitragssätze machen eine Halbierung der Rentenleistungen erforderlich. Reformen innerhalb des Umlageverfahrens sind darauf verwiesen, einen Weg zwischen diesen beiden Extremen zu gehen - das Grunddilemma auflösen können sie nicht. An dieser einfachen Wahrheit kommt man nicht vorbei.
 

Optimallösung Kapitaldeckung

Stünde der Gesetzgeber heute vor der Aufgabe, ein Rentensystem von Grund auf neu zu konstruieren und ließe er sich dabei von den Maximen leiten, die für Sozialpolitik im Rahmen der sozialen Marktwirtschaft gelten, müßte er sich im wesentlichen für ein Regelwerk entscheiden, in dem

  • die individuellen Rentenansprüche mit Ersparnissen begründet werden, die der Versicherte im Rahmen seiner Rentenversicherung gebildet hat,
  • der einzelne lediglich zu einer Mindestsicherung gegen das Risiko der Altersarmut verpflichtet ist,
  • darüber hinausgehende Vorsorge der Art und dem Umfang nach in das Ermessen des einzelnen gestellt ist,
  • nicht der Staat, sondern private Versicherungs- und Kapitalanlageunternehmen Vertragspartner des für sein Alter vorsorgenden Bürgers sind, und
  • die Rolle des Staates sich darauf beschränkt, den Ordnungsrahmen für die an diesem System Beteiligten zu schaffen und dabei insbesondere die allgemeine Mindestsicherung, die Funktions-fähigkeit der Versicherungsmärkte, die Portabilität von Versicherungsansprüchen und ein Mindestmaß an Konsumentenschutz zu gewährleisten.
Eine diesen Leitlinien folgende Alterssicherung würde dem Subsidiaritätsprinzip gerecht, dem zufolge der Staat nichts regeln soll, was der einzelne in eigener Verantwortung regeln kann. Zugleich schützte eine solche Regelung mit ihrer Mindestsicherungspflicht die Allgemeinheit vor dem Risiko, daß einzelne - in der sicheren Erwartung, der Sozialstaat werde es schon richten - keine Vorkehrungen zur Sicherung ihres Alterseinkommens treffen.

Den Sozialstaat so auszurichten bedeutet keineswegs Verzicht auf Solidarität, im Gegenteil. Versicherungen verkaufen Sicherheit; diese Sicherheit beruht auf dem Risikoausgleich innerhalb der Versichertengemeinschaft. Versicherungen sind letztlich also Solidargemeinschaften, in denen "diejenigen, die Glück haben, an diejenigen zahlen, die ein Unglücksfall trifft" (Wolfram Engels). Über diesen Risikoausgleich hinaus bleibt der Staat aber neutral: Er schützt die Interessen aller Bürger gleichermaßen, ohne einzelne zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Auf Umverteilung braucht dieser Sozialstaat wohlgemerkt nicht zu verzichten. Er muß sie freilich weitestgehend dem Steuersystem anvertrauen - wo sie hingehört und wo sie transparenter und effizienter gehandhabt werden kann als etwa im herrschenden Umlageverfahren, in dem versicherungsfremde Leistungen, beitragsfreie Zeiten oder Renten nach Mindesteinkommen es praktisch unmöglich machen, im einzelnen zu identifizieren, wer bevorzugt und wer benachteiligt wird.
 

Überlegenheit der Kapitaldeckung

Alterssicherung, die - dem Subsidiaritätsprinzip folgend - auf eigenverantwortliche Vorsorge setzt und auf tagespolitische Einflußnahme durch den Staat verzichtet, hat freilich nicht allein Nachvoll- ziehbarkeit und Fairneß, Marktkonformität und ordnungspolitische Klarheit für sich. Auch unter rein wirtschaftlichen Aspekten ist Kapitaldeckung der Renten vorteilhaft. Um nach 45 Beitragsjahren ein Nettorentenniveau von 70 Prozent zu erreichen, ist in der GRV derzeit ein Beitragssatz von rund 17 Prozent des Bruttoeinkommens (einschließlich Arbeitgeberanteilen an den Sozialabgaben) erforderlich. Im Kapitaldeckungsverfahren, in dem das zur Altersvorsorge Zurückgelegte Zins und Zinseszins abwirft, würde bereits ein Beitragssatz von 9 Prozent dieses Rentenniveau erbringen. Schon dies ist ein grobes Mißverhältnis.

Das ganze Ausmaß der Misere wird sichtbar, wenn man die Dynamik der Bevölkerungsentwicklung in Rechnung stellt. Wer 1975 in Rente ging, erzielte auf seine Beitragsleistung eine sehr ansehnliche Rendite von 6 Prozent, der Eckrentner des Jahres 1995 immerhin noch 2 1/2 Prozent. Wer 1995 als Versicherungspflichtiger ins Erwerbsleben eintrat, konnte dagegen nicht mehr mit einer positiven Rendite seiner Beiträge rechnen, die Generation der heute Geborenen noch viel weniger.

Wer dagegen - in Ergänzung oder anstelle der Gesetzlichen Rentenversicherung Beiträge für kapital- gedeckte Formen der Altersvorsorge leistet, kann dafür - bei vorsichtiger Schätzung - eine Rendite von 4 Prozent erwarten. Unter den heutigen demographischen Bedingungen ist der theoretische "Wettbewerbsvorteil" kapitalgedeckter Altersvorsorge also eklatant. Wegen dieses Renditevorteils ist Kapitaldeckung auch auf gesamtwirtschaftlicher Ebene überlegen; denn die höhere Beitragsrendite schlägt sich in einem höheren Lebenseinkommen nieder und läßt im Normalfall daher eine höhere Ersparnis erwarten. Der dadurch beschleunigte Aufbau des Kapitalstocks legt seinerseits die Grundlage für beschleunigtes Wirtschaftswachstum. Auf der Liste der Vorteile steht nicht zuletzt, daß der in Aussicht stehende niedrigere Beitragssatz eine Abflachung des oft beklagten Keils zwischen Brutto- und Nettoeinkommen bedeutet - ein positiver Impuls für den Arbeitsmarkt.
 

Übergangsprobleme, Übergangschancen

Auch dies unterstreicht: Würde heute ohne Rücksicht auf Vergangenes ein Rentensystem aus der Taufe gehoben, stünde mit großer Wahrscheinlichkeit eine kapitalgedeckte Altersvorsorge im Mittelpunkt.

Doch von der Vergangenheit läßt sich gerade in dem durch lange Fristen geprägten Bereich der Altersvorsorge nicht abstrahieren. Am wichtigsten: Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß die im Umlageverfahren bislang erworbenen Rentenansprüche weitgehenden Bestandsschutz genießen. Solange es Alterseinkommen gibt, die auf früher geleistete Umlagebeiträge zurückgehen, muß die erwerbstätige Generation bei einem Übergang zur Kapitaldeckung daher für zwei Rentensysteme aufkommen - für das auslaufende Umlageverfahren und zugleich für die durch Ersparnis neu aufzubauenden eigenen Rentenansprüche. Ein Systemübergang "aus dem Stand ist aus diesem Grund praktisch nicht durchführbar.

Eine Reihe wissenschaftlicher Untersuchungen aus jüngerer Zeit legt jedoch nahe, daß ein geordneter Rückzug aus dem Umlageverfahren in Verbindung mit dem schrittweisen Aufbau eines kapital- gedeckten Rentensystems möglich und - trotz der sich über mehr als eine Generation hinziehenden Mehrbelastung - gesamtwirtschaftlich sinnvoll ist. Diese Untersuchungen unterscheiden sich letztlich nur in der Bewertung der Frage, ob das Ausmaß der abzutragenden Altlast einen vollständigen oder nur einen teilweisen Ausstieg aus dem Umlageverfahren erlaubt.

Der Nürnberger Wissenschaftler Manfred Neumann hat gezeigt, wie ein vollständiger Rückzug aussehen könnte (Rentenkrise. Und wie wir sie meistern können. Bad Homburg 1997.):

  • Mit Beginn des Jahres 2000 entstehen neue Rentenansprüche ausschließlich im Kapital-deckungsverfahren. Für ein Nettorentenniveau von 70 Prozent ist unter der Annahme einer realen Kapitalrendite von 4 Prozent ein Beitragssatz von knapp 9 Prozent notwendig.
  • Die im Rahmen der bisherigen GRV erworbenen Rentenansprüche werden weiterhin durch Umlagebeiträge finanziert. Eine Beitragsentlastung kann unmittelbar dadurch erreicht werden, daß das effektive Renteneintrittsalter für alle auf 65 Jahre angehoben wird und ein vorzeitiger Ruhestand durch hinreichend große Abschläge bei der Rente für die Versicherung kostenneutral bleibt.
  • Im Zuge des Übergangsprozesses nimmt der durch Umlagebeiträge zu finanzierende Anteil bei neuen Rentenfällen sukzessive ab; diese mittelbare Entlastung wirkt der demographisch bedingten Mehrbelastung entgegen. Der Umlagerestbeitrag kann dadurch nahezu konstant gehalten und nach 2030 sogar gesenkt werden.
Wie realistisch dieses Übergangsszenarium ist, hängt entscheidend von der Frage ab, ob es gelingt, das effektive Renteneintrittsalter wirksam und rasch anzuheben. Bliebe es bei einem durchschnitt- lichen Eintrittsalter von rund 60 Jahren, so wäre im Verlauf des Übergangs zeitweise ein Gesamt- aufwand (Umlagerestbeitrag plus Ersparnis für die kapitalgedeckte Rente) von deutlich über 30 Prozent notwendig. Gelänge es andererseits tatsächlich, das Eintrittsalter wie in Neumanns Gutachten unterstellt auf 65 Jahre anzuheben (und Abweichungen mit versicherungsmathematisch korrekten Zu- oder Abschlägen bei der Rente zu korrigieren), könnte der Gesamtbeitrag unter 24 Prozent gehalten werden. Damit läge die Belastung der Versicherten in den Anfangsjahren der Umstellung zwar deutlich über dem, was Prognos für die Umsetzung des Rentenreformgesetz 1999 errechnet. Aber auf längere Sicht würden die Umlagebeiträge unter den Bedingungen des Rentenreformgesetz 1999 deutlich unterschritten. Vor allem: Dann wäre ein Punkt erreicht, in dem weitere "Jahrhundertreformen" endgültig der Vergangenheit angehören könnten, während das Umlageverfahren in der Zwickmühle von ungünstiger Demographie, hohen Beiträgen und niedrigen Renten gefangen bliebe.

Auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft hat die möglichen Übergangspfade zu einem kapitalgedeckten Rentensystem untersucht. In seinem Gutachten "Grundlegende Reform der Gesetzlichen Rentenversicherung" vom März 1998 spricht er sich entschieden dafür aus, das Rentensystem für Kapitaldeckung zu öffnen. Allerdings schätzt er den zur Befriedigung der im alten Rentensystem erworbenen Ansprüche erforderlichen Umlagerestbeitrag für zu hoch ein, um parallel dazu die Sparleistung für den vollständigen Systemübergang erbringen zu können - der Gesamtbeitrag läge nach Einschätzung des Beirats anfangs bei knapp 29 Prozent und über das Jahr 2030 hinaus höher als 26 Prozent.

Deshalb plädiert er für eine Lösung, in deren Mittelpunkt die zeitliche Glättung des Gesamtbeitrags steht: Der (Mindest-) Beitragssatz für die kapitalgedeckte Rente soll zu jedem Zeitpunkt so bemessen werden, daß er zusammen mit dem Umlagebeitrag für die reduzierte GRV einen Gesamtbeitrag von 25 Prozent nicht überschreitet. Das läuft auf ein gemischtes Alterssicherungssystem hinaus, in dem langfristig die Hälfte der regulären Altersrente auf Kapitaldeckung beruht - auch das wäre ein gewaltiger Schritt nach vorn, hin zu einer sehr viel effizienteren Finanzierung der Altersrenten.
 

Soziale Marktwirtschaft heißt Achtung des souveränen Individuums

Das Projekt, das System der Altersvorsorge in Deutschland auf eine neue Grundlage zu stellen, wird von vielen als unnötig - weil Reformen innerhalb des alten System angeblich ausreichen - und von manchen als undurchführbar -weil mit zu großen Problemen behaftet - abgelehnt. Über die diesen Einschätzungen zu Grunde liegenden Analysen und Werturteile muß man engagiert streiten, um das gangbare Terrain für eine grundlegende Rentenreform zu sondieren.

Von anderer Qualität ist dagegen der Einwand, Kapitaldeckung sei "nur eine andere Form der Umverteilung" (Herbert Ehrenberg im Handelsblatt vom 25. Mai 1998), weshalb ein Systemwechsel von vornherein nichts bringen könne. Der zum Beweis bemühte Satz von Ernst Mackenroth, "daß aller Sozialaufwand immer aus dem Sozialprodukt der laufenden Periode gedeckt werden muß", geht am Kern eines Kapitaldeckungsverfahrens jedoch völlig vorbei. Nur wer sich schon gar nichts anderes mehr vorstellen kann als einen umfassenden Versorgungsstaat, wird Alterseinkommen von vornherein als Sozialaufwand verstehen, also als umverteilte Einkommen. Mit der dem Leitbild von Subsidiarität und sozialer Marktwirtschaft gemäßen Vorstellung, das Individuum solle - von einer Mindest- versicherungspflicht einmal abgesehen - eigenverantwortlich für das Alter vorsorgen, sich also geeignet versichern oder Ersparnisse bilden, hat das freilich nichts mehr zu tun.

Renten resultieren im Kapitaldeckungssystem eben gerade nicht aus Umverteilung, sondern aus originären Faktoreinkommen und aus der Auflösung erworbenen Vermögens. Sie sind mithin nicht Sozialaufwand, sondern eine den anderen Einkunftsarten gleichrangige Einkommenskategorie. Sie sind - anders als die gesetzlichen Renten heute - nicht sozialpolitischem Gutdünken unterworfen, und sie sind erst recht kein Almosen. Sie sind schlicht die Form von Alterseinkommen, die dem freien, eigenverantwortlichen Menschen gemäß ist, der schließlich auch durch aktives und passives Wahlrecht, freie Wahl von Ausbildung und Arbeitsplatz, durch Verantwortung vor dem Gesetz, durch Wehrpflicht und die Teilnahme am Straßenverkehr in aller Regel nicht überfordert ist.
 

Schlußfolgerungen

  • Die absehbare Bevölkerungsentwicklung in Deutschland wird in den nächsten Jahrzehnten zu einer Verdoppelung des Altenquotienten führen. Wird das Umlageverfahren in der Gesetzlichen Rentenversicherung beibehalten, ist das heutige Rentenniveau nur bei verdoppelten Beiträgen zu haben, unveränderte Beiträge bedeuten eine Halbierung des Rentenniveaus.
  • Das Rentenreformgesetz 1999 kann am Grundproblem nichts ändern. Die von vielen begrüßte Beitragssenkung um zwei bis drei Prozentpunkte im Vergleich zum alten Rentenrecht muß durch Einschränkungen bei den Rentenleistungen erkauft werden.
  • Die politisch relevanten Kräfte sollten sich endlich darauf verständigen, konstruktiv nach Möglichkeiten zu suchen, die unabweisbaren Vorteile kapitalgedeckter Alterssicherungssysteme zu nutzen. Hierfür gibt es wegweisende Vorschläge.
(Frankfurter Institut (Hrsg.): Deutschland in der Prüfung (3): Rentenreform. In: Argumente zu Marktwirtschaft und Politik Nr. 57 (1998) S. 1- 6.)
 
 

Text 2

Umlageverfahren vs. Kapitaldeckungsverfahren

Die tief greifenden gesellschaftlichen Veränderungen, die wir derzeit erleben insbesondere die Revolution der Informations- und Kommunikationstechnologie, die Globalisierung und die demo- graphische Entwicklung - , werfen für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme eine Fülle von Fragen auf, die bisher allenfalls ansatzweise öffentlich diskutiert werden. Eine Ausnahme ist lediglich die heftige Debatte über die Frage, ob das Umlageverfahren der gesetzlichen Rentenversicherung nicht durch das Kapitaldeckungsverfahren ersetzt oder zumindest ergänzt werden sollte [...].

Das Umlagesystem in seiner heutigen Form wurde erst 1957 geschaffen; dabei war allerdings zunächst vorgesehen, binnen einer rund zehnjährigen Übergangszeit eine kapitalgedeckte Schwan- kungsreserve in Höhe einer Jahresausgabe aufzubauen. Zuvor war die nach dem Kapitaldeckungs- prinzip finanzierte Rentenversicherung in der Inflation der 20er Jahre und nach dem Zweiten Weltkrieg nämlich zweimal faktisch zusammengebrochen und wurde nur durch Steuermittel (also letztlich durch Umlagefinanzierung!) notdürftig aufrechterhalten. Erwähnenswert ist auch die Zweckentfremdung der Kapitalstöcke. Denn der in den 30er Jahren wieder angesammelte Kapitalstock wurde ab 1938 zur Rüstungs- und Kriegsfinanzierung genutzt. Dass sich "eher ein Mops einen Wurstvorrat anlegt, als ein Parlament derartige Rücklagen unangetastet ließe", war schließlich auch die Erfahrung mit dem nach 1957 aufgebauten Kapitalstock: Dieser wurde nämlich in der Wirtschaftskrise 1967/68 als Manövriermasse zur Konjunkturbelebung eingesetzt.
 

Kapitaldeckung ordnungspolitisch verfehlt

Die Umstellung auf das Umlageverfahren ist 1957 also nicht ohne gute Gründe geschehen. [...] Durchgesetzt hatten sich die Anhänger der Umlagefinanzierung schließlich vor allem mit dem Argument, dass man nur das Kapitaldeckungsverfahren fortschreiben müsse, wenn man den Kommunismus einführen wolle. Gemeint war damit die Gefahr, dass die Rententräger kraft der von ihnen verwalteten gigantischen Summen binnen kurzem zu Monopolisten mit nahezu absoluter Macht am Kapitalmarkt würden. Letztlich waren es somit ordnungspolitische Gründe, welche das Kapitaldeckungskonzept schlugen.

Dass dieses Argument nicht von der Hand zu weisen ist, beweist in den letzten Jahren sehr eindrucksvoll das Beispiel der durch keine demokratische Kontrolle mehr gebremsten Übermacht der Pensionsfonds am Weltkapitalmarkt. Bezogen auf Deutschland aktuell gilt das Argument von damals heute sogar erst recht, denn der dramatische Anstieg des Anteils der Senioren würde heute im Vergleich zu den 50er Jahren ein Vielfaches des Kapitalstocks von damals erfordern.

Während somit die Verfechter des Umlageverfahrens die historischen Erfahrungen auf ihrer Seite haben, mussten die Freunde der Kapitaldeckung eine gegenteilige Erfahrung machen. Ihre große Befürchtung nämlich, dass das Umlageverfahren zwangsläufig zu einer Beeinträchtigung der Sparquote und damit zu einer für den Produktionsfortschritt fatalen Bremsung der Kapitalbildung führen würde, hat sich historisch als haltlos erwiesen: Denn niemals kletterte die Sparquote höher als in den Jahren unmittelbar nach der Einführung der umlagefinanzierten Dynamischen Rente 1957.
 

Die Crash-Gefahr

Allerdings könnte dieses Argument gegenwärtig wegen des rapiden Verfalls der Sparquote und der Gefahr eines Entsparprozesses in der Tat neuen Auftrieb erhalten. Ob eine Umstellung auf oder eine Ergänzung durch das Kapitaldeckungsverfahren jedoch hier wirksam Abhilfe veräiwich4 ist zu bezweifeln. Zunächst zeigt das Beispiel der USA, wo die Sparquote gen Null tendiert, dass auch ein enormer Kapitalzufluss von außen und ein hoher Anteil Kapitaldeckung bei der Alterssicherung keineswegs automatisch steigende Realinvestitionen nach sich zieht, sondern statt dessen nur eine Hyperinflation an den Finanzmärkten zu befürchten ist.

Wie bedrohlich die Spekulationsblase ist, vor der erst jüngst wieder der US-Notenbankpräsident Alan Greenspan eindringlich warnte, zeigen neue vergleichende Berechnungen der marktkapi-talisierten Börsenwerte des Jahres 1929 gegenüber heute: Danach lag der Marktwert aller Aktien vor dem "Schwarzen Freitag" vom 29.10.1929 bei "nur" rund 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, während er heute auf 140 Prozent geklettert ist; da es sich in den USA überwiegend um eine kreditfinanzierte Hausse handelt, sehen Fachleute in dieser eklatanten Überbewertung einen Sprengsatz für die Weltwirtschaft, der früher oder später explodieren müsse. Kommt es, was viele Fachleute mittlerweile für sicher halten, zum Crash, dann beinhaltete dieser eine abrupte Enteignung vor allem der Rentner.

Dass dies für die staatliche Legitimation insgesamt verheerend wäre, liegt angesichts des sich auf 50 Prozent der Wahlbevölkerung zubewegenden Anteils der Senioren auf der Hand. Deshalb spricht unter diesen Vorzeichen viel dafür, dass der Staat besser darauf verzichten sollte, bei seinen Bürgern diese Vermögensillusion zu züchten.
 

Kapitaldeckung ein Inflationsfaktor?

Würde man Preisstabilität im Übrigen nicht ausschließlich auf die Lebenshaltungskosten beziehen, müssten wir uns angesichts der Hyperinflation an den Finanzmärkten auch der Inflationsfrage stellen. Denn es spricht vor dem Hintergrund der, US-Entwicklung - so der Ökonom Wilhelm Hankel - viel dafür, dass eine Ausweitung der Kapitaldeckung als inflationierender Faktor wirken würde.

Ähnliches hat im kleinen Maßstab auch die Schweiz erfahren müssen, wo sich nach Einführung der betrieblichen Alterssicherung als kapitalgedecktes Obligatorium die Immobilienpreise aufblähten, es jedoch nicht zu der erwarteten Steigerung der Realinvestitionen kam. Das erzwang schließlich eine Lockerung der Inlandsbindung, in deren Folge die Fonds dann von den Turbulenzen in Fernost betroffen wurden. [...] 

Die beschriebene Vermögensinflation an den westlichen Börsen steht schließlich in einer merkwürdigen Parallele zu dem Kapitalabfluss und der Deflation in vielen Weltregionen sowie der fast weltweiten Deflation auf den Beschäftigungsmärkten, so dass sich die Fragen nach den Zusam-menhängen und damit auch die Frage nach der womöglich spannungsverschärfenden Wirkung zunehmender Kapitaldeckung förmlich aufdrängt.
 

Mehr Schulden gleich mehr Sicherheit?

Die nächsten Probleme, vor welchem die (ergänzende) Einführung der Kapitaldeckung stünde, wäre zum einen die Frage, ob die Bevölkerung angesichts der stagnierenden oder sogar rückläufigen Einkommensentwicklung den erforderlichen Konsumverzicht überhaupt leisten wollte oder könnte ("Income-lag"-Hypothese Milton Friedmanns); zum anderen stellt sich die Frage, ob denn die Kapitalmärkte derart gigantische Summen, die Rede ist von zehn Billionen Mark, überhaupt aufnehmen können.

Oft wissen die Verfechter der Kapitaldeckung nicht einmal, dass diese scheinbar so sichere Anlage in den gegenwärtigen Portfolios zu 70 bis 80 Prozent aus Anleihen der öffentlichen Hände besteht. Genau genommen handelt es sich somit um "Investitionen" in Staatsschulden. Statt aus Beiträgen würde die Alterssicherung also letztlich aus Steuermitteln erfolgen.

Da die Steuern, die für die Verzinsung und Tilgung der Staatsschulden aufzubringen sind, aber genauso wie die Rentenbeiträge vom Volkseinkommen der jeweils laufenden Periode abgezweigt wer den müssen, sind die volkswirtschaftlichen Konsequenzen von Kapitaldeckung und Umlageverfahren hier identisch.

Tatsächlich könnte wohl auch nur durch einen weiteren steilen Anstieg der öffentlichen Kreditaufnahme auf den Finanzmärkten überhaupt die Nachfrage für die gewaltigen, neu zu bildenden Kapitalsummen geschaffen werden. Mehr Staatsverschuldung ist aber das Gegenteil von mehr Sicherheit, denn das liefe über kurz oder lang auf die Strangulierung der öffentlichen Haushalte allein durch fällige Zinszahlungen hinaus.

Zudem wären die verteilungspolitischen Konsequenzen fatal, denn es profitieren die Zinsgläubiger, mithin die wohlhabenderen Bürger, während die Minderbemittelten nur zahlen. Damit blieben nur die Kapitalmärkte des Auslands; dort jedoch sind die politischen und die Währungsrisiken unübersehbar.
 

Gefahren für die Konjunktur

Selbst wenn man unterstellt, der heimische Kapitalmarkt böte ausreichende Anlagemöglichkeiten, so stößt man auf andere und kaum geringere Probleme. Denn angesichts der riesigen Summen, die anzulegen wären, und auf Grund der gesetzlichen Vorschriften kämen hauptsächlich Anlagen in Aktien von börsennotierten Großunternehmen in Frage.

Eine derartige Bevorzugung der "ersten Adressen" würde bei den Kapitalzuflüssen aber wiederum die mittelständischen Unternehmen benachteiligen.

Schließlich müsste sichergestellt sein, dass tatsächlich auch mehr "echte" Kapitalbildung in Form von Sachinvestitionen erfolgt. Wechseln die Bürger lediglich von einer Anlage zur anderen, vom Sparbuch zur Lebensversicherung beispielsweise, dann beinhaltet das lediglich einen Wechsel der Kapitalbindung von den Banken zu den Versicherungen. Und hier stellt sich dann die Frage, welchen volkswirtschaft- lichen Sinn es eigentlich macht, derart gewaltige Beträge exklusiv für Zwecke der Alterssicherung einzusperren. [...] 

Die vermehrte Kapitalbildung, die wir also benötigen, setzt aber zwingend auch mehr Konsumverzicht voraus. Das würde der bereits auf allen Vieren kriechenden Binnennachfrage und damit der Konjunktur jedoch den Garaus machen. Und die dann so gut wie unvermeidliche weitere Zunahme der Arbeitslosenzahlen könnte das ganze staatliche System ebenfalls in Trümmer legen.
 

Auch Kapitaldeckung ist anfällig

Was schließlich die Behauptung der Unempfindlichkeit des Kapitaldeckungsverfahrens gegenüber demographischen Veränderungen anbetrifft, ist auch das eine Illusion. Diese schmerzliche Erfahrung mussten jüngst viele Bürger machen, als die Lebensversicherer, völlig legal, 1996 nämlich ihre neuen Sterbetafeln präsentierten und der stark gestiegenen Lebenserwartung Rechnung trugen.

In Einzelfällen sanken die Auszahlungen abrupt sogar um bis zu 30 Prozent. Ganz allgemein gilt Folgendes: Wenn die Nachwuchsgeneration schwächer besetzt ist, schrumpfen zugleich die Wachs- tumspotenziale der Wirtschaft. Müssen die Jungen zusätzlich auch noch größere Lasten für die Altengeneration tragen, dann bleibt ihnen immer weniger Geld für ihre eigene Altersvorsorge übrig. Das Neugeschäft der Assekuranz schrumpft also ebenfalls. Können die Lebensversicherer aber ihre laufenden Vertragsverpflichtungen nicht aus den laufenden Beitragseinnahmen bestreiten, dann müssen sie ihren Deckungsstock auflösen, der im Wesentlichen ja aus festverzinslichen Wert-papieren, Immobilien und Aktien besteht.

Da nun alle Unternehmen der Branche von der Verwerfung der Bevölkerungsstruktur gleichermaßen betroffen sind, müssen sie alle dementsprechend reagieren. Die massenhafte Veräußerung der Deckungskapitalien lässt aber deren Preise ins Bodenlose stürzen; das Luftschloss der Vermögens-illusion zerstiebt mit allerdings sehr realen und sehr harten ökonomischen Folgen für die Bürger.
 

Fazit

Soziale und private Sicherheit, so das Fazit, ist keine Frage, die sich auf der Ebene der Verrechnung nur mit Mitteln der Finanztechnik lösen ließe. Eine zerfallende Gesellschaft kann überhaupt keine Sicherheit mehr garantieren. Viel entscheidender als die Finanzierungsfrage ist deshalb die Verteilungsfrage.

Die beste, wenn nicht gar einzige Sicherheitsgarantie liegt allemal in der Gerechtigkeit unserer Sozialordnung. Denn die Alten im Einklang mit der Lebenshaltung der Jungen zu versorgen, ist kein wirtschaftliches Problem. Das schaffen selbst sehr arme Gesellschaften. Es ist vielmehr eine Frage der Ethik. Deshalb muss eine konstruktive Diskussion über die Rentenfinanzierung auch hier ansetzen und stellen sich die relevanten, bisher öffentlich überhaupt noch nicht diskutierten Fragen auch in ganz anderer Richtung:

Erstens das Problem der regressiven Beitragswirkung: Weil bei der Erhebung der Rentenbeiträge das Existenzminimum nicht geschont wird, ferner, weil die Beitragssätze keinen der wachsenden Leistungsfähigkeit steigender Einkommen folgenden progressiven Tarif aufweisen, und schließlich, weil die Beitragsbemessungsgrenze ausgerechnet die leistungsfähigsten Einkommensanteile von den Solidarpflichten freistellt, bewirken die Rentenbeiträge unvermeidlich eine Umverteilung von unten nach oben.

Dass das verfassungsrechtlich mehr als bedenklich ist, liegt auf der Hand. Denn wenn es aber schon "ein grundsätzliches Gebot der Steuergerechtigkeit ist, dass die Besteuerung nach der wirtschaft- lichen Leistungsfähigkeit ausgerichtet wird", dann muss das für die explizit der Solidarität verpflich- teten Sozialversicherungen erst recht gelten. Will man diese fundamentalen Systemwidersprüche vermeiden, dann spricht eigentlich alles dafür, die Beitragsstruktur zur Sozialversicherung dem Muster des Solidaritätszuschlags bei der Einkommenssteuer folgen zu lassen.

Zweitens werfen gerade die neueren Entwicklungen - Stichwort: Beitragssubstitution durch Mehrwert- und Ökosteuer - eine Fülle von Fragen auf. Unübersehbar entsteht vor unser aller Augen ein Chaos der Rentenfinanzierung: Beiträge der Versicherten, "normaler" Bundeszuschuss, "zusätz- licher" Bundeszuschuss aus dem Ertrag der Mehrwertsteuererhöhung, dito aus der Ökosteuer, dazu nun noch ein "Extra"-Bundeszuschuss von 2,1 Milliarden DM für 1999 zur Stabilisierung des Beitragssatzes sowie schließlich die Bundesbeiträge" für Kindererziehung.

Stimmen die Systemgrenzen der Rentenversicherung noch mit der verfassungsrechtlichen Kompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG überein? Welche Konsequenzen hat der auf 30 Prozent der Rentenausgaben zumarschierende Steueranteil für den von der herrschenden Meinung unterstellten "Versicherungs- charakter"? Stellen sich infolge der Belastung rentenexterner Bevölkerungsgruppen nicht zahllose Gleichheitsfragen? Ist die Intransparenz durch das Nebeneinander der mittlerweile vier verschiedenen Bundeszuschüsse nicht ein eigenes verfassungsrechtliches Problem? Welche Lastenverteilung tritt eigentlich ein?

Unbestreitbar werden beispielsweise Familien durch die Verbrauchssteuern härter belastet: Ist dies ohne Kompensation verfassungskonform? Sicher nicht. Handelt es sich bei diesen an bestimmte Zwecke gebundenen Steuern nicht eigentlich um an sich verbotene Zwecksteuern? Endlich wird man bei der Prüfung der inter- und intragenerationellen Rentenlast in Zukunft nicht mehr nur auf die Beitragslast selbst, sondern auch auf die exorbitant wachsende implizite Steuerlast bei der Rentenfinanzierung abstellen müssen.

Damit stellt sich drittens - als weitere Frage noch die nach den Grenzen der Abgabenlast. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 17. 2. 1997 bereits darauf aufmerksam gemacht, dass die Last der Lohnnebenkosten das Selbstbestimmungsrecht der Sozialversicherten zumindest in bedenklicher Weise tangiert; ob bereits eine Grundrechtsverletzung vorliegt, hat die Kammer offen gelassen.

Auch in der Literatur finden sich zunehmend Stimmen, welche die vom Bundesverfassungsgericht in seinen "Einheitswert"-Entscheidungen vom 22.6.1995 entwickelte Halbteilungsgrenze auch auf die parafiskalische Belastung ausdehnen und folgerichtig auf die Gesamtbelastung abstellen wollen. Und nicht zuletzt gewinnt angesichts der demographischen Entwicklung die verfassungsrechtlich bislang so gut wie unerforschte Frage nach der "Gleichheit in der Zeit" an Brisanz.

Das wären also einige der Fragen, die zur Finanzierung der Rentenversicherung dringend zu diskutieren sind. Die Gerechtigkeit innerhalb und zwischen den Generationen ist das Zentralproblem der Renten, nicht die Form der Finanzierung und die Diskussion über die Luftschlösser der Geld- und Vermögensillusionen.

(Jürgen Borchert: Wenn die Renten an der Börse erwirtschaftet werden sollen. In: Frankfurter Rundschau vom 10. März 2000, S. 22.)
 


 
 
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